“十三五”时期是及时、科学、综合应对人口老龄化的“窗口期”。今年是“十三五”的开局之年，养老服务业如何起好头、迈出关键第一步，受到了代表委员们的密切关注。
在全国两会前夕举行的一场沙龙对话中，养老服务业研究者、从业者们梳理出发展养老服务业中存在的一系列难点问题、热点问题、焦点问题，期待能够得到全国人大代表和政协委员的关注，进而在更高层面上获得解决，以求突破瓶颈，形成合力。
这些问题是长期困扰养老服务业发展的“拦路虎”。张世平、李滨生等几位全国政协委员敏感地意识到解决这些问题的紧迫性，在本次全国两会上，就长期照护保险、养老机构消防安全、社区养老服务企业法人资质等问题，有针对性地作出重点提案。为此，本报记者密切关注提案，电话连线会上委员与会下专家、实务工作者，并就业内关注、读者关心的问题展开讨论。
“提报”委员：
全国政协社会和法制委员会副主任张世平
提案背景：
近年来，政府、学界、媒体乃至全社会都对我国快速老龄化进程中老年人的医疗服务和社会服务问题十分关注，也提出了许多好的建议和意见，但总体看，依然存在着目标不清晰、重点未突破、有效对策不足等缺陷。医疗服务和社会服务方面的问题很多，最突出的有三点：
一是老年人口剧增对医疗保险形成威胁。“十二五”期间，职工基本医疗保险参保退休人员从5527万人增加到7255万人，增幅为31.26%;医疗保险支出从2865亿元增加到7083亿元，增幅为147%。退休参保人员的剧增，使医疗保险制度负担沉重，面临危机。
二是对最为困难的完全失能老人扶助不够。在2.22亿60岁以上老年人口中，完全失能老人约1200万，占老年人总数5.6%。他们生活质量差，照护水平低，就医难度大，不仅自身痛苦不堪，也会牵累整个家庭。针对这部分群体，政府还没有拿出有效的对策。
三是老年服务机构的运营陷入恶性循环。目前全国养老服务机构已有5万多个，养老床位600多万张，较之过去有了大幅增长，但入住老人却增加不多，床位利用率从2010年的71%下降到2014年的50%左右。
以上数据说明，一方面，失能老人尤其是完全失能老人迫切需要机构提供照护服务;另一方面，他们的支付能力又非常有限。2015年企业退休人员养老金已增加到月平均2200多元，而老年服务机构调查表明，仅以成本核算，完全失能老人长期照护费用每月也需要2800元至3500元，老人难以承担这项费用支出，导致潜在需求不能转变为有效需求。
两会声音：
长期照护保险需要时间进行积累，为尽快产生效果，可以考虑从职工养老保险每年增加的养老金中拿出一部分资金，建立长期照护基金。目前企业退休人员约有8000万人，如果每人每月平均拿出180元，就有144亿元。按完全失能占5.6%的比例计算，8000万企业退休人员中可能有448万人完全失能，若每人每月长期照护费用3000元，共需134亿元，用这样的筹资方式，每月还可盈余10亿元。这种方式若进行10年，参加投保的一代人就接上来了。
长期照护保险的资金筹措渠道还可以考虑利用住房公积金。公积金的缴存人尤其是没有贷款买房的缴存人可用积累的资金，在40岁或50岁、60岁时，以一次性趸交或逐年交费的办法，参加长期照护保险。
上述完全失能老人长期照护保险方案的实施，既能够部分缓解医疗保险的压力，提高完全失能老人的生存质量，一定程度改善养老床位空置率，又能够为“十三五”期间养老服务业发展打开新的突破口，通过社会保险、商业保险与社会服务的无缝链接，带动康复服务、心理咨询、健康管理及各种老年用品的市场开发，形成以老年长期照护为核心的完整产业链，为经济发展注入新的活力。以上建议供人社部参考。
会外连线：
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧
当一个老人日常生活完全不能自理而时时刻刻需要别人帮助时，其尴尬窘迫的生活情境是可想而知的，这样的完全失能老人在中国约有1200万。虽然目前在中国，70岁以上的老人大多还有2个及以上的子女，但因为市场化条件下人力资源流动等原因，能够日常在身边服侍老人的并不多。有研究表明：中国城市老年人的“空巢家庭”比例已达49.7%。加上子女本身工作压力和生活压力不断增加，要为完全失能的老人提供家庭照料必然使一个家庭所有的成员都陷入困境。
据分析，完全失能老人的生存期及失能发生时间是有规律可循的，生命最后阶段老年人的生活需求又是相对稳定而有限的。美国、日本等国完全失能老人的生存期大约在30-40个月，平均年龄在80 岁左右。中国完全失能老人的生存期平均是44个月，平均年龄为79岁。2014年8月，国务院颁布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，目标是要让保险真正成为中国社会应对社会经济风险的有效保障机制。能否将保险引入对完全失能老人的社会化长期照护呢?综合以上数据，如果暂不考虑通货膨胀和经营成本，以2015年的不变价计算基金的积累情况，按复利5%计算，从40岁开始分期趸交，79岁时可积累20多万元，若每月支出4000 元，44 个月生存期共需18万元。
要建立独立运行的长期照护保险制度，可以是社会保险，也可以是商业保险加政府补贴，主要是为失能老人的长期照护筹措资金。长期照护保险可先从有支付能力的群体做起，然后用政府补贴的方式，帮助中低收入群体参保。与此同时，保险范围也可从完全失能老人逐渐推及部分失能老人。
“提报”委员：
全国政协委员、全国总工会书记处原书记李滨生
提案背景：
当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，养老服务需求极为迫切，养老服务基础设施不足的短板日益凸显。2013年，国务院出台35号文件，明确“大力支持社会力量举办养老机构，降低社会力量举办养老机构的门槛，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合与改造，用于养老服务”。在此背景下各种类型和规模的养老服务设施不断涌现。截至2015年3月底，全国各类注册登记的养老服务机构31833个，机构、社区等养老床位合计达到584万张。
然而，目前大量运行的养老机构因为达不到消防要求，无法办理工商或民非法人登记，无法取得合法服务资质，成为推进养老服务业发展和社会养老服务体系建设的突出问题：一是部分设置在三层以上建筑的养老机构与《建筑设计防火规范》“老年人活动场所不应超过三层”的规定相悖，不能办理消防验收。二是一些租赁场地开办的养老机构，由于年代久远或者证明材料遗失，无法通过消防备案登记。
两会声音：
李滨生委员建议：一是加强新版消防技术规范解读。明确《建筑设计防火规范》(5.4.4章节中)对于老年活动场所的定义，主要是指老年公寓、养老院、托老所等服务机构中的公共活动场所。按照《养老设施建筑设计规范》对于公共活动用房的定义，对于老年活动场所严格按照《建筑设计防火规范》要求执行。老年人生活用房(含居住用房、生活用房和生活辅助用房)、医疗保健用房(含医疗用房和保健用房)，以及管理服务用房等可以设置在四层及四层以上，但应设电梯。
二是简化养老机构消防备案材料。在养老服务设施达到建设工程消防技术标准要求的前提下，如无法提供建设工程规划许可证明、施工许可证明、竣工验收合格证明、房屋产权证明等相关证明文件，消防部门可根据当地民政部门及乡镇政府(街道办事处)联合出具的用途证明材料办理相关审批手续。
会外连线：
民政部社会福利中心党委书记甄炳亮
现有的养老机构普遍存在消防难过的问题。现行许可办法的前置条件，其中很重要的就是消防。2015年5月1日实施的《建筑设计防火规范》明确提出，养老机构不得在3层以上，原来那个条文写的是“不得在3层以上设立公共服务场所”。根据解读，养老机构的公共场所就是养老机构本身，如果3层以上的都不能建养老机构，床位太少，整个机构就没有营利点。这个对整个中国养老机构的打击，不论是现存的，特别是以后新建的，都很大。
实际上养老机构的消防安全问题由三个方面组成，一个是硬件设施、消防设施;一个是制度建设;另外一个是养老机构管理人员、专职的消防人员、从业人员的培训，包括服务对象的培训。这些缺一不可。把单项的指标提得很高，另外两项如果还是不重视也不行。民政部门十分重视另外两项的建设，但是因为硬件建设要求过高，中国现存的养老机构中，很大一部分没有许可证，很重要的原因，就是消防的合格证拿不到，所以现存的养老机构都存在非法状态，监管部门负有责任。同时，没有许可证，这些机构又不在指导、监管范畴之内，也不能给予他优惠政策进行补贴，这是一个两难的问题。
普亲集团董事长，普亲老龄产业发展研究院院长唐文湘
我们一直在一线做养老服务业，而且正在以连锁的方式在全国复制。实际上在养老服务业的推进过程当中，消防难过，其实在全行业都面临这样的问题，因为消防难过而造成的养老机构非法运营的现实是普遍存在的。现状就是这样：因为拿不到消防，所以拿不到许可证，拿不到许可证，就不能拿到相关的证照，我们所有的经营都会变成非法经营。事实上一旦有了风险，一旦出现纠纷的时候，对运营机构是毁灭性的打击，首先你是非法经营的，这是一个非常严峻的问题。由于消防难过，就造成了行政许可拿不到，当然行政许可拿不到并不完全是因为消防难过，也还有一些其他的问题，你比如说土地性质的问题，比如说房产属性的问题，比如说环评等等，这个在各地是有差异的，行政许可拿不到，这是现在的一个大难题。
“提报”委员：
全国政协委员、全国总工会书记处原书记李滨生
提案背景：
伴随人口老龄化的快速发展、社会养老服务体系的不断健全，社区养老服务的重要性日益凸显，其小规模、多功能、专业性、连锁式、品牌化等特点，有效整合了社区内及周边的各类为老服务资源，延伸了养老机构专业性、职业化的功能服务，精准满足了居家老年人的个性化、多样性的服务需求，成为新形势下发展壮大生产性、生活性养老服务业的新兴领域，成为大众创业、万众创新的重要平台。截至2015年3月，社区留宿和日间照料床位已达197.3万张，服务了社区内95%以上的需要此类服务的老年群体。
2013年，国务院35号文件出台后，相关政策体系不断完善，配套措施不断落地，社区养老服务有了长足发展，但依然面临一些问题，特别是社区养老服务组织或机构的法人资质问题，成为推进社区养老服务体系建设的突出问题：一是限于场地和规模，绝大多数10张床位左右的社区照料机构无法达到养老机构设立许可条件、特别是消防要求，无法办理工商或民非法人登记，无法取得合法服务资质。二是国务院35号文件鼓励个人举办家庭化、小型化的服务机构，允许社会力量利用居民住宅开办社区养老照料设施，《老年人权益保障法》明确鼓励、扶持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施。这些规定与《物权法》“民房不得用于经营用途”的规定相悖，工商登记无法进行，难以获得合法服务资质。三是缺乏标准化、规范化，使得社区为老服务设施、服务、管理、评估没有基本依据，不利于缓解养老服务市场供需缺口、发挥好有限的社区服务资源。
两会声音：
李滨生委员建议：一是制定养老服务业的行业管理政策。将养老服务业列入经济社会发展行业类别，赋予其相应的行业代码，设立社区养老、居家养老、机构养老等经营范围，使养老服务真正进入工商管理序列。
二是建立社会资本利用居民住宅举办社区养老照料机构的审批制度，明确批准利用居民住宅举办社区托老所应具备的条件、要求和申报程序，允许其按照工商登记的相关规定进行法人登记。
三是试行养老服务小微企业备案制，将小微养老服务企业的设立、变更、注销等审批权限下放，加强监督管理，允许条件成熟的地方由审批制改为备案制。
四是允许社会力量进入养老服务领域的企业登记和跨区连锁经营，对营利性养老机构实施“先照后证”制度时，允许集团连锁企业集中办理登记注册，放开跨地区设置分支机构。
五是突破现有社会组织登记的限制性政策，突破国有企业和外商独资企业投资建设非营利性养老组织(公司或机构)法人登记的政策性障碍，形成与时俱进的养老服务登记制度。
会外连线：
北京市民政局社会福利处副处长李树丛
老人要在社区机构活动，中午可能不回家在这吃饭，有个床躺着眯一会儿就行了，这种床位是需要的，而且是缺少的，但是没法给它一个定位。在社区里面对老人提供的托老所、日间照料中心，这些为老服务的组织，目前最大的问题是没有资质。工商如果给注册，就是企业化运营的社会企业，或者工商注册的营利型企业，但是在工商部门登记里面没有这个名目。
北京市“十二五”期间建立的养老专项基金，投入了每年5.2亿元， 后来提到6亿元，其中20多亿元是投到居家和社区的。但是，目前的效果有待提升，最主要的原因就是因为从事居家社区养老服务的各种各样的机构组织，想在社区里面利用一些设施改造来做照料的轻资产运营的，没法去注册，既不符合养老机构设计许可，又没有工商注册科目或名目。
北京市在实践中，就想要把居家和社区的设施给界定出来，建立跟机构养老一样的体系。居家服务设施一定要有标准，服务和管理也有标准，按照这个规范，全社会都可以来参与。星星点点的所有的设施，也不可能是独立的人来供应的，可能就会引用大量的轻资产运营商来连锁化经营，规模化管理，最终品牌化推广，才能把整个居家和社区养老的体系支撑起来。
